联合国气候变化大会第30次缔约方会议（COP30）在巴西贝伦落下帷幕，本届大会被与会代表誉为“公正转型的COP”。会议通过了一项历史性决定——制定“公正转型机制”，标志着这一议题从近半个世纪的理念演进和多年谈判磋商，首次进入了制度化、规范化的新阶段。

在气候变化威胁日益加剧的当下，公正转型不再仅是气候谈判的道德装饰，而成为全球气候行动能否成功的关键所在。根据国际劳工组织（ILO）的数据，国际劳工组织（ILO）预计，随着各国加速向气候中和和循环经济转型，到 2030 年全球有望新增多达 1 亿个就业岗位，同时导致8000万个工作岗位消失(1)，这种规模的经济社会重构必须建立在公正的基础之上。

COP30突破：从政治承诺到制度架构的质变

公正转型概念于1997年首次引入国际气候治理进程（COP3），但长期处于边缘地位；2010年《坎昆协议》将其纳入国际气候条约，强调“创造体面工作和高质量就业”(2)，获得官方认可；2015年《巴黎协定》正式将其纳入核心法律框架(3)；2022年COP27使其成为独立谈判议题(4)；2023年COP28通过（adopt）公正转型工作方案（JTWP），同时建立年度部长级对话机制(5)。

COP30实现了公正转型从政治承诺到制度架构的质变，明确将“公正转型”纳入全球气候行动框架，“决定”制定（develop）公正转型机制，成为本次会议的一项重要成果(6)。该机制旨在通过国际合作，提供技术援助、能力建设、知识共享，帮助各国在从高碳经济向低碳/可持续经济转型时，保障劳动者和社区的权利，为“绿色转型+社会公正”提供制度保障。

在COP30的最终文件中，“公正转型”不再只是“劳动市场调整”或“清洁能源扩张”的附属项目，而是与适应、减缓、气候融资并列为核心议题。这意味着未来国际气候行动中，“社会包容性+公平+权利+能力建设”将成为衡量转型成败的重要标准，而不仅仅是减排数字。

此外，在强调关注资源型地区、能源依赖社区劳动者基础上，COP30机制还全面认可了非洲人后裔、地方社区、移民、流离失所者、非正规就业工人、妇女、青年、儿童、老年人、残疾人和处于脆弱处境中的人们的权利和需求。这种包容性语言超越了以往任何气候决定。

世界资源研究所的分析显示(7)，截至2024年5月，已有80个《巴黎协定》缔约方在国家自主贡献、长期低温室气体排放发展战略或国家适应计划中使用“公正转型”术语。公正转型已成为各国协调低碳转型与经济社会发展的关键政策工具。

COP30的决定将公正转型锚定在《巴黎协定》的执行核心，明确各国可通过国家自主贡献、国家适应计划和长期低温室气体排放发展战略来实施公正转型路径。这种制度安排确保了公正转型与国家气候行动的深度融合。

谈判分歧：地区间的不同愿景与利益博弈

尽管COP30取得了突破，但各方在公正转型问题上的深刻分歧依然存在，这些分歧在谈判过程中清晰可见，反映了全球气候治理中持久的南北矛盾。

发达国家和发展中国家对公正转型的理解存在本质差异。发达国家主要强调如何创造更高质量的就业机会以及分享转型发展的经验，而发展中国家则更关注资金、技术等方面的国际合作与援助，以及转型发展的能力建设。

在是否推动建立配套资金机制问题上，南北双方立场截然不同。发展中国家强调资金的必要性和紧迫性，希望发达国家制定可行的融资计划，兑现出资承诺。而美国和欧盟等发达国家和地区则更侧重于案例和经验分享，强调论坛职能，未明确回应发展中国家的资金诉求。

单边贸易措施也成为争议焦点。大多数发展中国家认为，以欧盟“碳边境调节机制”（CBAM）为代表的单边贸易措施对公正转型工作造成负面影响，导致了新的不公正。而发达国家则坚持相关措施的必要性，并认为公正转型议题并非讨论这些措施的适当场合。

能源转型的表述也是谈判的敏感话题。早期草案中关于“逐步淘汰化石燃料”和“识别化石燃料淘汰中的社会经济机会”的表述未出现在最终文本中。这反映了各方在能源转型速度和范围问题上的深刻分歧，也显示了化石燃料生产国和消费国之间的利益冲突。

国际工会联合会气候专家指出：“谈判中最棘手的问题是如何平衡环境完整性和社会正义。一些国家希望优先考虑减排，而另一些国家则坚持没有社会正义就没有气候行动。”(8)

制度创新：公正转型机制的多维度架构

COP30拟建立的公正转型机制并非单一工具，而是一个包含多个维度的综合性制度架构，旨在从不同角度推动公正转型的实现(9)。

治理维度上，机制设立了明确的制度安排和工作计划。各方和观察员被邀请在2026年3月15日前提交关于机制操作化的意见，目标是将在2026年底的COP31上通过正式决定。这一时间表为机制的建设提供了清晰的路线图。

权利维度上，机制采用了全面的人权框架，将环境权、原住民权利、劳工权利、性别平等和代际公平融为一体。这一框架超越了传统的气候谈判范畴，体现了“不让任何人掉队”的可持续发展原则。

资金维度上，尽管未能建立专门的资金机制，但决定明确了公正转型应获取各种资金来源的支持，包括公共资金、私人投资和国际气候融资。未来谈判中，资金问题仍是发展中国家关注的核心。

技术援助维度上，机制强调能力建设、技术转让和知识共享的重要性，特别是针对最不发达国家和小岛屿发展中国家。这一维度旨在解决发展中国家在转型过程中面临的技术和能力短板。

监测评估维度上，决定要求建立相应的报告和评估框架，确保公正转型进程的可衡量和可验证。这与《巴黎协定》的增强透明度框架相衔接，为评估转型的公正性提供了方法论基础。

全球实践：国家层面的公正转型探索

在全球层面，各国已在不同程度上开展了公正转型的实践探索，为国家层面的政策制定提供了宝贵经验。

欧盟作为公正转型的先行者，于2021年设立了“公正转型基金”，计划在2021-2027年间提供175亿欧元，支持碳密集型地区和行业向气候中性经济转型。这一基金特别关注煤炭地区的经济多元化和社会支持。

南非在公正转型领域提供了发展中国家的典型案例。官方数据显示，截至 2025 年，通过“Just Energy Transition Partnership”机制，国际伙伴（International Partners Group, IPG）对南非 JETP 的承诺（pledged）资金额上升至约 12.8 亿美元(10)，用于支持其从煤炭向可再生能源的转型，同时解决就业和生计问题。

加拿大设立了“公正转型咨询委员会”，专门为受转型影响的工人和社区提供政策建议。该国特别强调与原住民社区的合作，确保他们在清洁能源项目中获得公平收益。

德国的“煤炭委员会”模式为全球提供了协商式转型的范例。通过政府、企业、工会和环保组织的多方对话，德国就2038年前逐步淘汰煤炭达成了共识，并为受影响地区制定了详细的支持方案。

国际经验显示，一些发达国家已经建立了国家级公正转型基金或机制，而在许多发展中国家，这类制度尚不完善。这反映了全球范围内公正转型能力的不平衡。

中国实践：本土化探索与全球贡献

在中国，尽管“公正转型”作为概念在政策文件中较少直接使用，但其实质内容已体现在多个领域的政策实践中，形成了具有中国特色的转型路径。

中国在资源型城市转型方面的经验尤为突出。根据国家发改委的数据，中国已支持了69个资源枯竭型城市的转型发展，通过产业多元化、就业培训和社会保障等措施，缓解了资源衰退带来的社会冲击。

在煤炭行业去产能过程中，通过中央财政专项奖补资金，累计安排超过1000亿元用于煤炭行业化解过剩产能，支持受影响煤矿工人的再就业和生活保障。

中国的可再生能源发展也包含了公正转型的考量。“光伏扶贫”项目将能源转型与贫困缓解相结合，使贫困地区居民在能源转型中受益，实现了环境和社会的双重效益。

中国人民银行在制定转型金融标准时，已明确纳入公正转型原则，要求金融机构关注转型产生的社会经济影响，确保绿色金融的普惠性。这一政策创新为全球可持续金融发展提供了新思路。

在全球层面，中国通过“南南合作”渠道，为其他发展中国家提供气候援助和能力建设，分享能源转型和可持续发展的经验。这种合作模式为全球公正转型提供了新的合作范式。

未来挑战：机制落地与全球治理的困境

尽管COP30确立了公正转型机制的政治框架，但真正实现机制落地仍面临诸多挑战，这些挑战既源于全球气候治理的结构性矛盾，也来自各国国内的政治经济现实。

最关键的是，COP30的决定使用的是"制定"（develop）而非"建立"（establish）公正转型机制，这一措辞差异意味着该机制的正式建立可能还需要更长时间(11)。考虑到国际上公正转型实践已经相对滞后——许多发展中国家在转型过程中缺乏稳定的资金来源、制度保障及能力建设支持，这进一步放大了社会脆弱群体所面临的风险。而且机制要到2026年6月的附属机构会议才会提出草案，在COP31上审议通过。这意味着实际支持要到更晚才能到位，与气候危机的紧迫性形成鲜明对比。

资金问题仍是最大障碍。目前，全球气候资金流动远远不足以支持大规模的公正转型。根据气候政策倡议组织（CPI）的统计，2022年全球气候资金流动仅达到1.3万亿美元(12)，而有机构预测实现巴黎协定目标所需的年投资额估计在4-4.5万亿美元之间（仅能源领域）(13)，当前资金供需差距仍然巨大。

技术能力和数据缺口也制约着公正转型的实施。许多发展中国家缺乏监测转型社会影响的统计体系和政策工具，难以精准识别脆弱群体和区域，导致政策措施无法有效靶向最需要支持的对象。

全球经济的相互依存性使公正转型更加复杂。一国国内的转型政策可能通过贸易和投资渠道产生跨境溢出效应，如欧盟碳边境调节机制引发的贸易公平争议。这种复杂性要求更高水平的国际政策协调。

政治周期和短期利益的压力也不容忽视。气候转型的长期性与政治选举的短期性之间存在天然张力，导致许多国家难以坚持长期的转型战略，特别是在经济下行和社会不稳定时期。

前景展望：从贝伦到未来的转型之路

从贝伦出发，全球公正转型的前景既有挑战也充满希望。未来几年的实施进程将决定这一机制能否真正改变全球气候治理的轨迹。

制度建构方面，2025-2026年是关键窗口期。各方需要在COP31前就机制的具体运作模式、资金安排和评估标准达成共识，确保机制具备可操作性和有效性。

资金动员方面，改革国际金融体系以适应公正转型需求已成为国际共识。Bridgetown倡议、新的全球金融契约等改革方案都强调要将气候正义纳入国际金融架构，增加对发展中国家的资金流动(14)。

多利益相关方参与将成为公正转型的核心特征。工会、企业、原住民组织、青年团体等非国家行为体已在全球范围内形成了推动公正转型的联盟，他们的参与和监督将是机制成功的关键。

指标和评估体系的开发也是未来工作重点。基于科学的目标网络（SBTN）、国际劳工组织等机构正在开发公正转型的监测评估框架，为衡量转型的公正性提供方法论支持。

对中国而言，公正转型理念与“共同富裕”、“人与自然和谐共生”的现代化目标高度契合。中国的“双碳”目标实施过程中，如何借鉴全球经验，形成中国特色的公正转型路径，将是未来政策研究的重要课题。

从贝伦出发，全球气候治理的列车正驶向未知领域。发达国家依然紧握资金和技术优势，发展中国家则在碳排放与生存发展权之间艰难平衡。

公正转型从谈判桌走向现实生活的道路上，仍有无数工人等待技能培训，无数社区期盼经济多元化，无数脆弱国家渴望气候正义。

COP30绘制的不仅是机制蓝图，更是一个关乎人类公平应对气候未来的承诺——当我们的星球向可持续未来转变时，必须确保所有人都能参与其中，并共同分享转型的成果。

参考文献：

(1)International Labour Organization. Global Stocktake — Advancing climate action together with a just transition supporting decent work for all. Submission to the UNFCCC, March 2023

《坎昆协议》（COP16决定文本），2010年。

(2)《巴黎协定》，联合国气候变化框架公约，2015年。

(3)COP27决定文本，沙姆沙伊赫，2022年。

(4)COP28决定文本，迪拜，2023年

(5)International Labour Organization (ILO). ILO welcomes adoption of Belém Political Package calling for decent work and just transitions.

(6)世界资源研究所（WRI），《公正转型在国家气候承诺中的体现》，2024年5月。

(7)国际工会联合会（ITUC），COP30谈判评论，2025年。

(8)联合国气候变化框架公约秘书处，《公正转型机制架构说明》，2025年

(9)JETP 投资计划秘书处. 《JET-IP 季度报告：2025 年 6 月 30 日》. 南非公正能源转型伙伴关系 (JETP), 2025. 网址：https://justenergytransition.co.za/wp-content/uploads/2025/08/Jet-IP-Quarterly-Report-30-June-2025-1.pdf

(10)北京绿研公益发展中心，《绿研观察丨COP30总结：“贝伦一揽子政治方案”的雄心与留白》，2025

(11)气候政策倡议组织（CPI），《全球气候资金流动报告》，2023年。

(12)布鲁金斯学会. 《发展中国家气候变化减缓与适应融资》. In 《全球气候稳定：投资需求与启示》, 2023.

(13)气候政策倡议组织（CPI），《全球气候资金流动报告》，2023年。

(14)Bridgetown倡议与全球金融契约文件，2023-2024年。

来源：科城能源环境研究院  袁进 李莹